|
Ievads
Informatīvais ziņojums sagatavots, izpildot Vecāko amatpersonu 2005.gada 2. maija sanāksmes uzdevumu izstrādāt informatīvo ziņojumu Ministru kabinetam par direktīvu pārņemšanas metodikas vienkāršošanu Latvijas likumdošanā, piedāvājot konkrētus jautājuma risinājumus (protokols nr. 17, 1.2. punkts).
Jautājums par jaunas Eiropas Savienības (turpmāk – ES) tiesību pārņemšanas metodes – ar atsauci uz attiecīgo ES direktīvu nacionālajā normatīvajā aktā – pieļaujamību tiek ilgstoši diskutēts valsts pārvaldē.
Lai noskaidrotu ministriju pārstāvju viedokļus, Tieslietu ministrija rīkoja trīs diskusijas. Pirmajā diskusijā tika apzinātas tās problēmas, kas ministrijām ir radušās ar ES tiesību aktu pārņemšanas metodoloģiju un par to tika ziņots 2005. gada 18.aprīļa Vecāko amatpersonu sanāksmē. Šā gada 13. un 20. maijā Tieslietu ministrija rīkoja sanāksmi, kurā piedalījās pārstāvji no Bērnu un ģimenes lietu, Ekonomikas, Veselības, Vides, Zemkopības ministrijām un Valsts kancelejas un kurā tika apspriesti konkrēti jautājumi, kas saistīti ar direktīvu pārņemšanas metodes ar atsauci uz direktīvu nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamību. Vides un Zemkopības ministrija pirms sanāksmes iesniedza rakstisku viedokli.
Šā gada 11.maijā Tieslietu ministrija uz diskusiju par direktīvas pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamību aicināja Latvijā atzītus tiesību ekspertus. Diemžēl ekspertu atsaucība bija neliela.
Valsts kancelejas Juridisko dienestu sanāksme - 10.jūnijā.
1. Direktīvas pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamība no ES tiesību viedokļa
Saskaņā ar Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 249.pantu direktīvas ir adresētas dalībvalstīm. Minētais pants nosaka, ka direktīvas tām dalībvalstīm, kurām tās adresētas, uzliek saistības attiecībā uz sasniedzamo rezultātu, bet ļauj šo valstu varas iestādēm noteikt to sasniegšanas formas un metodes.
Direktīvas saistošais spēks nozīmē ne tikai to, ka direktīvas ir jāievieš, bet arī to, ka tās ir jāievieš noteiktajā laikā un pareizi. Bez tam nacionālajiem ieviešanas līdzekļiem ir jāatbilst direktīvas saturam. Dalībvalsts realizē direktīvas saturu, pārņemot to nacionālajās tiesībās un tādā veidā ietverot tās saturu normatīvajos aktos ar erga omnes (vispārsaistošu) spēku.
Direktīvas vienmēr skaidri nosaka, ka dalībvalstīs stājas spēkā normatīvie un administratīvie noteikumi, kas ir vajadzīgi, lai nodrošinātu atbilstību direktīvai1. Šis nosacījums arī tieši izriet no Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 249.panta trešās daļas. Turklāt pienākums sasniegt rezultātu, kas noteikts direktīvā, izriet arī no Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 5.panta, tas ir, dalībvalstis veic gan vispārējus, gan īpašus attiecīgus pasākumus, lai nodrošinātu to pienākumu izpildi, kas izriet no šī Līguma vai ko rada Kopienas iestāžu darbība.
Līgumam par Eiropas Savienību pievienotā deklarācija par Kopienu tiesību aktu īstenošanu nosaka, ka, lai saskanīgi veidotu vienotu Eiropu, pats svarīgākais ir panākt, lai visas dalībvalstis noteiktā termiņā pilnībā un precīzi savos likumos transponētu attiecīgās Kopienu direktīvas2. Bez tam šajā deklarācijā ir minēts, ka dalībvalstīm pašām jānosaka, kā vislabāk ieviest Kopienu tiesību aktus, ņemot vērā savu iestāžu īpatnības, tiesību sistēmu un citus apstākļus, turklāt tam katrā ziņā jānotiek saskaņā ar Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 189. pantu (249.pantu)3.
Tātad ne ES tiesību akti, ne Eiropas Kopienu tiesas (turpmāk – EKT) nolēmumi nenosaka, konkrēti kādām jābūt metodēm, ar kuru palīdzību dalībvalsts pārņem direktīvu. Tieslietu ministrijas rīcībā nav informācijas par to, ka EKT būtu izskatīta kaut viena lieta, kurā būtu lemts par direktīvu pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamību.
Tomēr EKT judikatūrā ir noteikti pamatprincipi, kādi dalībvalstīm jāievēro, pārņemot direktīvu. Lemjot par direktīvu pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamību, jāņem vērā arī no Eiropas Komisijas saņemtā informācija.
1.1. EKT judikatūrā noteiktie principi
1.1.1. Efektivitāte
Kaut arī Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 249.pants ļauj dalībvalstīm izvēlēties veidu un līdzekļus, lai nodrošinātu direktīvas ieviešanu, šī brīvība neietekmē pienākumu, kas uzlikts visām dalībvalstīm, kurām direktīva adresēta, ieviest savās tiesiskajās sistēmās visus nepieciešamos pasākumus, lai nodrošinātu direktīvas pilnīgu efektivitāti saskaņā ar tās izvirzīto mērķi4.
Diskutējot ar citu ministriju pārstāvjiem Tieslietu ministrijas rīkotajās sanāksmēs, tika secināts, ka, pārņemot direktīvu ar tiešu atsauci uz to, netiks nodrošināta direktīvas efektivitāte. Norādot normatīvajā aktā tikai direktīvas numuru, netiek nodrošināta direktīvas pilnīga efektivitāte atbilstoši tās izvirzītajam mērķim. ES tiesību pamatprasība ir tāda, ka līdzeklim, kas piešķir direktīvai efektivitāti, ir jābūt likumiski saistošam. Termins „rezultāts” jāsaprot kā tiesiskās sekas (legal effects), kas rodas no direktīvas satura. Lai direktīva sasniegtu tajā noteiktās tiesiskās sekas, direktīvas saturs, vai precīzāk, nacionālie ieviešanas līdzekļi ir jāievieš un jāpiemēro kompetentam administratīvajam orgānam.
1.1.2. Forma un metode
Zinātniskajā literatūrā ir diskutēts par jautājumu, kāds ir Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 249.pantā minēto jēdzienu „forma un metode” saturs. Ir secināts, ka jēdziens „metode” ir plašāks nekā jēdziens „forma”, proti, atkarībā no tā, kādā metode ir izvēlēta, no tā ir atkarīga forma, kas lielākoties ir jau noteikta nacionālā tiesību aktā (konstitūcijā, Latvijā – Satversmē). Forma nosaka, kāds ir tas līdzeklis, ar ko ir pārņemta direktīva.
No Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 249.panta trešās daļas izriet, ka dalībvalstīm ir izvēle starp dažādiem ieviešanas veidiem (metodēm), kas var būt:
1) burtiska direktīvas noteikumu pārņemšana nacionālajās tiesībās – transponēšana;
2) direktīvas „tulkošana”, izmantojot nacionālo tiesību terminoloģiju un priekšrakstus – pārformulēšana.
Minētās direktīvu pārņemšanas metodes tiek uzskatītas par „galējām” un pa vidu, starp minētajām metodēm, ir vēl citas. No pirmā acu uzmetiena šķiet, ka burtiska atveidošana dod priekšrocības dalībvalstij, norādot, ka tā ir izpildījusi savas saistības. Tomēr nepilnība ir tā, ka šādi var tik izmantota nacionālajā likumdošanā neatpazīstama terminoloģija. Rezultātā nav garantijas, ka ieviestie pasākumi tiks saprasti, interpretēti un piemēroti pareizi.
EKT atzinusi, ka dalībvalstu valsts pārvaldes institūciju brīvība, nosakot direktīvu mērķa sasniegšanas formas un metodes, tiek ierobežota ar tādiem principiem kā pilnīga efektivitāte, tiesiskā paļāvība, precizitāte, skaidrība un raksturīgums5. EKT ir uzsvērusi, ka direktīvu pārņemšanas pasākumiem jābūt skaidriem un precīziem, īpaši, ja direktīva nosaka tiesības un pienākumus trešajām personām6. EKT ir arī noteikusi, ka veidam, kādā direktīva tiek pārņemta, ir jāgarantē, ka tas ir pietiekoši precīzs un skaidrs, un, ka pilnīgi skaidri ir atrunātas ieinteresēto personu tiesības7.
1.1.3. Direktīvu tiešā piemērojamība
EKT ir secinājusi, ka par tieši iedarbīgām ir atzīstamas direktīvas:
1) kas nav ieviestas līdz ieviešanai noteiktā termiņa iestāšanās brīdim8;
2) direktīvas, kuras dalībvalsts ir ieviesusi nepilnīgi9; vai
3) ja dalībvalsts direktīvas ieviešanai veiktie pasākumi ir pretrunā ar direktīvā paredzēto rezultātu10.
Bez tam, lai varētu tieši piemērot direktīvu, ir jāpastāv trim nosacījumiem, proti: 1) nodibinot tiesības un pienākumus, ES instrumentam ir jābūt pietiekami skaidram un precīzam; 2) šīm tiesībām un pienākumiem ir jābūt „pašizpildāmiem”, tas ir, bez nosacījumiem; 3) tiesībām jābūt piešķirtām un pienākumiem uzliktiem vertikāli attiecībā pret valsti nevis horizontāli attiecībā pret indivīdiem.
EKT nodala vertikālo un horizontālo tiešo direktīvu iedarbību. Vertikālā tiešā iedarbība nozīmē, ka indivīds var atsaukties uz ES tiesību normu un prasīt, lai valsts institūcijas izpildītu savus pienākumus. Saskaņā ar Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 249.panta trešo daļu direktīvas ir adresētas tikai dalībvalstīm, līdz ar to indivīds var prasīt, lai valsts izpilda savus pienākumus, kas tai noteikti ar direktīvu, ja direktīva nav ieviesta līdz ieviešanai noteiktā termiņa iestāšanās brīdim, ja direktīva ir ieviesta nepilnīgi vai, ja dalībvalsts direktīvas ieviešanai veiktie pasākumi ir pretrunā ar direktīvā paredzēto rezultātu. Indivīds var atsaukties uz direktīvām, ceļot prasību arī pret organizācijām vai institūcijām, kuras pakļautas valsts kontrolei vai kurām piešķirtas īpašas pilnvaras, lai tās valsts uzraudzībā varētu sniegt sabiedriskus pakalpojumus.11 Horizontālā tiešā iedarbība pastāv tad, ja ES tiesību norma uzliek pienākumus indivīdam, un šo pienākumu izpildi var pieprasīt citi indivīdi12. Tomēr EKT vairākos savos spriedumos ir norādījusi, ka direktīvām šāda iedarbība nevar piemist.
1.2. No Eiropas Komisijas saņemtā informācija
Atbildot uz Zemkopības ministrijas vēstuli, Eiropas Komisijas Uzņēmumu un rūpniecības ģenerāldirektorāta Patēriņa preču direktorāta direktors/e G. Lalis ir sniedzis atbildi par direktīvu pārņemšanas ar atsauci pieļaujamību (pielikums). Vēstulē norādīts, ka „automoto direktīvu transpozīcija ar atsauci ir atzīta kā adekvāta transpozīcijas metode, ja pastāv šādi apstākļi:
1) atsauce ietver norādi uz Oficiālā Vēstneša numuru, tā publikācijas datumu un Oficiālā Vēstneša lappusi, kā arī direktīvas pilnu nosaukumu, arī tās numuru;
2) nacionālais normatīvais akts, kurā ir ietverta atsauce, nodrošina skaidrību par to, ka direktīva ir tieši piemērojama.”
Tomēr Tieslietu ministrija norāda, ka iepriekšminētais ir tikai viena Komisijas ģenerāldirektorāta direktora viedoklis. Domstarpību gadījumā nolēmumu taisīs EKT, kura saskaņā ar Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 220.pantu nodrošina tiesiskumu šā Līguma interpretēšanā un piemērošanā. Tas nozīmē, ka EKT ir ekskluzīvas tiesības nodrošināt vienveidīgu praksi ES tiesību piemērošanā un tikai EKT ir tiesības noteikt, vai ir pieļaujama direktīvas pārņemšana ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā, kā arī izskatīt Komisijas celtās prasības pret dalībvalstīm par saistību neizpildi.
Tomēr EKT vienā no saviem spriedumiem ir norādījusi, ka Komisija pati dažreiz neizprot precīzu direktīvas noteikumu jēgu un jo īpaši to precīzu pārņemšanu13. Līdz ar to nevar uzskatīt, ka viena no Komisijas ģenerāldirektorātiem direktora viedoklis par to, ka direktīvas var pārņemt, ietverot normatīvā akta projektā tikai atsauci uz direktīvu vai tās pielikumu, ir pietiekošs.
Papildus jāvērš uzmanība uz to, ka Latvijā norāde nacionālajā normatīvajā aktā par to, ka direktīva ir tieši piemērojama, pati par sevi nav pietiekama, lai nodrošinātu skaidrību par to, ka direktīva tiešām ir tieši piemērojama un saistoša indivīdam. Direktīva būs tieši piemērojama, tikai veicot attiecīgus grozījumus arī tajos nacionālajos tiesību aktos, kas vispārīgi regulē likumdošanu Latvijā (skat. zemāk).
2. ES dalībvalstu pieredze
Tieslietu ministrijas rīcība esošā informācija liecina par to, ka vairākās ES dalībvalstīs gadījumos, ja direktīva ir tehniska rakstura, tiek pieļauta tās pārņemšana ar atsauci uz direktīvu nacionālajā normatīvajā aktā. Tomēr jāatceras, ka katrā dalībvalstī ir savas nacionālās tiesības un konstitucionālais ietvars valsts institūciju darbībai. Tas, ka vairākas dalībvalstis izmanto šādu metodi, automātiski nenozīmē, ka to pieļauj arī Latvijas tiesību sistēma.
2.1. Somija
Tieslietu ministrijai ir izdevies noskaidrot, ka Somija, pārņemot direktīvas, galvenokārt izmanto transponēšanas un pārformulēšanas metodes, bet atsevišķos gadījumos izmanto pārņemšanu ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā. Tomēr pārņemšana ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā ir stingri ierobežota ar šādiem nosacījumiem:
· atsauci kā direktīvu pārņemšanas metodi var izmantot gadījumos, ja direktīvas pielikumā ietvertās normas attiecas tikai uz valsts iestādēm, jo direktīva ir adresēta dalībvalstij (saskaņā ar Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 249.panta trešo daļu), līdz ar to arī valsts iestādei tā ir tieši piemērojama;
· atsauci var „likt” gadījumos, ja direktīvas pielikumā minētās prasības nav iespējams realizēt (piemēram, ģeogrāfisko apstākļu dēļ). Tomēr šajā gadījumā attiecīgās nozares ministrija uzņemas atbildību par to, ka, ja kāds indivīds sāks izmantot direktīvā noteiktās tiesības, tad direktīvā minētās prasības nekavējoties tiks iestrādātas nacionālajā normatīvajā aktā.
2.2. Igaunija
Iepazīstoties ar Igaunijas praksi direktīvu pārņemšanā, var secināt sekojošo. Igaunijā tāpat kā Somijā un Latvijā galvenokārt tiek izmantotas transponēšanas un pārformulēšanas direktīvu pārņemšanas metodes. Tomēr atsevišķos gadījumos tiek pieļauts pārņemt direktīvu ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā. Igaunijas Tieslietu ministrija informēja, ka direktīvu pārņemt ar atsauci var tikai tad, ja direktīva ir pietiekami skaidra, lai to piemērotu tieši, ja direktīvas pielikums satur tehniskas normas un, ja direktīvas adresātam ir skaidrs, kur var atrast minēto direktīvu. Neskatoties uz to katrs gadījums tiek vērtēts atsevišķi.
3. Direktīvas pārņemšana ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā un Latvijas tiesību sistēma
3.1. Direktīvas pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamība no Latvijas nacionālo tiesību viedokļa
Saistībā ar direktīvas pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā pieļaujamību jāanalizē Latvijas Republikas Satversmē, procesuālajos likumos, Ministru kabineta iekārtas likumā, kā arī likumā „Par likumu un citu Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemto aktu izsludināšanas, publicēšanas, spēkā stāšanās kārtību un spēkā esamību” ietvertais regulējums.
3.1.1. Latvijas Republikas Satversme
Saeimas, kā arī pašvaldību likumdošanas tiesības izriet no Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 1. un 2. panta. Satversmes 1.pants noteic, ka „Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika”, un 2.pants paredz, ka „Latvijas valsts suverenā vara pieder Latvijas tautai”. No minētajām normām izriet, ka vienīgi tauta pati ir visu tiesību avots, vienīgi viņa ir visu īsto tiesību radītāja un veidotāja.
Satversmes 1. un 2.pantā ietvertie demokrātiskas republikas un suverenitātes jēdzieni nozīmē to, ka suverēnās varas avots Latvijā ir Latvijas tauta, kura, tiešās vēlēšanās ievēlot savus priekšstāvus, ir nodevusi tiem tiesības pārvaldīt valsti. Tauta tiešās vēlēšanās ir demokrātiski leģitimējusi Saeimu izdot likumus (pieņemt vispārsaistošas normas). Saeimas likumdošanas tiesības ir paredzētas Satversmes 64.pantā: „Likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros.”.
Arī pašvaldību tiesības izdot vispārsaistošus normatīvos aktus izriet no Satversmes 1. un 2.panta.
Ministru kabineta akceptētajā un Tieslietu ministrijas sagatavotajā „Informatīvajā ziņojumā par tiesībām izdot ārējus normatīvos aktus”14 norādīts, ka pašvaldību tiesības izdot saistošus noteikumus ir saistītas ar tautas suverēnās varas īstenošanu. Tāpat kā Saeima pašvaldību institūcijas ir tiešs tautas pārstāvis. Pašvaldības veido šo pašvaldību teritorijā dzīvojošie Latvijas pilsoņi, tādējādi pašvaldību likumdošanas tiesības ir piesaistītas konkrēto pašvaldību teritorijai. Turklāt, tā kā Saeima ir primārs likumdevējs, pašvaldību likumdošanas tiesības tiek pakļautas šī primārā likumdevēja noteiktajām robežām.
No Satversmes izriet arī tas, kuros gadījumos ir pieļaujama tālāka likumdošanas varas nodošana (deleģēšana). Satversmes 81.pantā norādīts, ka „[l]aikā starp Saeimas sesijām ministru kabinetam ir tiesība, ja neatliekama vajadzība to prasa, izdot noteikumus, kuriem ir likuma spēks”. Satversmes 81.pants tradicionāli tiek izprasts tādējādi, ka, ja Ministru kabinets var izdot noteikumus ar likuma spēku, tad Ministru kabinets var izdot arī noteikumus, kam nav likuma spēka.
Arī Ministru kabinets ir demokrātiski leģitimēta institūcija. Saskaņā ar Satversmes 59.pantu „Ministru prezidentam un ministriem viņu amata izpildīšanai ir nepieciešama Saeimas uzticība”. Ministru kabinets tiek demokrātiski leģitimizēts, saņemot Saeimas (tautas ievēlēto priekšstāvju) uzticību.
Tātad likumdošanas (vispārsaistošu normatīvo aktu izdošanas) tiesības ir Latvijas tautai un šādām valsts institūcijām: Saeimai, Ministru kabinetam un pašvaldībām. Saeima, Ministru kabinets un pašvaldības ir demokrātiski leģitimēti izdot vispārsaistošus normatīvos aktus un par savu darbību atbildīgi tautas priekšā. Tauta veic uzraudzību pār minēto institūciju darbību, ievēlot savus priekšstāvjus Saeimā un pašvaldībās, bet tieši ievēlētā Saeima – izsakot uzticību Ministru kabinetam.
Papildus tautas īstenotajai uzraudzībai Latvijā likumdošanas uzraudzību veic Satversmes tiesa, kura saskaņā ar Satversmes 85.pantu „[l]ikumā noteiktās kompetences ietvaros izskata lietas par likumu atbilstību Satversmei, kā arī citas ar likumu tās kompetencē nodotās lietas. Satversmes tiesa ir tiesīga atzīt par spēkā neesošiem likumus un citus aktus vai to daļas.”
Savukārt ES tiesību aktu saistošais spēks izriet no Satversmes 68.panta, kas noteic, ka „[..] slēdzot starptautiskus līgumus, Latvija nolūkā stiprināt demokrātiju var deleģēt starptautiskām institūcijām daļu no valsts institūciju kompetences.” Iestājoties Eiropas Savienībā, Latvijas valsts daļu savas suverēnās kompetences ir deleģējusi Eiropas Savienībai. Pie tam lēmumu par iestāšanos Eiropas Savienībā un arī par noteiktas kompetences deleģēšanu ir pieņēmusi tauta tautas nobalsošanā par iestāšanos Eiropas Savienībā, kas tika sarīkota saskaņā ar Satversmes 68. panta trešo daļu, kas paredz, ka „Latvijas dalība Eiropas Savienībā izlemjama tautas nobalsošanā, kuru ierosina Saeima.”
To, kuri tieši Eiropas Savienības tiesību akti ir vispārsaistošas tiesību normas, noteic Eiropas Kopienu dibināšanas līgums. Eiropas Kopienu dibināšanas līgums ir konstitucionāla ranga dokuments, kuram atbilstoši nacionālajai procedūrai, bieži rīkojot arī tautas nobalsošanas, pievienojušās visas ES dalībvalstis.
Eiropas Kopienu dibināšanas līguma 249.pants paredz, ka regulas ir saistošas dalībvalstu fiziskajām un juridiskajām personām un ir tieši piemērojamas visu dalībvalstu teritorijās. Tātad regulu vispārsaistošais spēks izriet no Satversmes 68.panta un Eiropas Kopienu dibināšanas līguma. Savukārt attiecībā uz direktīvam Eiropas Kopienu dibināšanas līgums neparedz, ka tās varētu būt tieši piemērojamas.
Satversme neparedz iespēju Saeimai, Ministru kabinetam vai pašvaldībām tālāk deleģēt likumdošanas pilnvaras, kā arī neparedz citu, iepriekš neminētu subjektu tiesības izdot vispārsaistošus normatīvos aktus.
Ņemot vērā iepriekš minēto, var secināt, ka saskaņā ar Satversmē noteikto ne Saeimai, ne Ministru kabinetam nav tiesību ar nacionālo normatīvo aktu padarīt par vispārsaistošu tādu tiesību aktu, par kuru starptautiskais līgums ir noteicis, ka šis tiesību akts ir adresēts dalībvalstīm.
Jāņem vērā arī tas, ka, pieļaujot direktīvas pārņemšanu ar atsauci, var veidoties pretruna ar Satversmes normām, kas regulē likumu izsludināšanu. Satversmes 69.pants paredz, ka „Valsts Prezidents izsludina Saeimā pieņemtos likumus ne agrāk kā desmitā dienā un ne vēlāk kā divdesmit pirmā dienā pēc to pieņemšanas. Likums stājas spēkā četrpadsmit dienas pēc izsludināšanas, ja likumā nav noteikts cits termiņš.”
Tas nozīmē, ka atsauci uz direktīvu, tādā veidā pārņemot direktīvu, nedrīkst ietvert Saeimas pieņemtā likumā, jo direktīvas, uz kuru būs atsauce, tekstu valsts prezidents neizsludinās. Ja direktīvas, kas pārņemta ar atsauci likumā, teksts tiek uzskatīts par likuma neatņemamu sastāvdaļu, tad tas jāizsludina valsts prezidentam Satversmē noteiktajā kārtībā. Savukārt likumu, kuri nav izsludināti Satversmē noteiktajā kārtībā, normas nav indivīdam saistošas.
3.1.2. Administratīvā procesa likums un Civilprocesa likums
Ārējo normatīvo aktu hierarhiju nosaka Administratīvā procesa likuma (turpmāk – APL) 15.panta otrā daļa. Latvijā pastāv šāda ārējo normatīvo aktu hierarhija:
1) Satversme;
2) likums un Satversmes 81.panta kārtībā izdotie Ministru kabineta noteikumi;
3) Ministru kabineta noteikumi;
4) pašvaldību saistošie noteikumi.
Attiecībā uz ES tiesībām APL 15.pantā norādīts, ka „Eiropas Savienības (Kopienu) tiesību normas piemēro atbilstoši to vietai ārējo normatīvo aktu juridiskā spēka hierarhijā. Piemērojot Eiropas Savienības (Kopienu) tiesību normas, iestāde un tiesa ņem vērā Eiropas Kopienu Tiesas judikatūru.”
Savukārt Civilprocesa likums noteic, ka „[t]iesa izspriež civillietas saskaņā ar likumiem un citiem normatīvajiem aktiem, Latvijas Republikai saistošiem starptautiskajiem līgumiem un Eiropas Savienības tiesību normām” (5.panta pirmā daļa) un ka „[j]a attiecīgo tiesību jautājumu regulē Eiropas Savienības tiesību normas, kas ir tieši piemērojamas Latvijā, Latvijas likumu piemēro, ciktāl to pieļauj Eiropas Savienības tiesību normas” (5.panta trešā daļa).
Ne APL, ne Civilprocesa likumā nav tieši pieļauta situācija, ka tiesa un - administratīvā procesa ietvaros – arī iestāde varētu noteiktos gadījumos piemērot direktīvas. Tiesa gan, norāde uz to, ka, piemērojot tiesību normas, jāvadās no judikatūras, nozīmē, ka noteiktos gadījumos tiesai un iestādei ir pienākums piemērot direktīvas, piemēram, ja dalībvalsts tās nav pārņēmusi. APL ietverta atsauce uz EKT judikatūru (15.panta ceturtā daļa), bet Civilprocesa likumā – vispārēja atsauce uz tiesas pienākumu ievērot judikatūru (5.panta sestā daļa noteic, ka „[p]iemērojot tiesību normas, tiesa ņem vērā judikatūru”).
Tomēr minētais neattiecas uz to direktīvu tekstu, kas varētu tikt pārņemtas ar atsauci uz direktīvu, jo šajā jautājumā nav izveidojusies ne EKT, ne Latvijas tiesu judikatūra.
Tātad spēkā esošie procesuālie likumi neparedz direktīvas kā tiesību avotu Latvijā. Nav noteikta direktīvu vieta normatīvo aktu hierarhijā. Procesuālie likumi neparedz iestādes un tiesas pienākumu piemērot direktīvās iekļautās normas gadījumā, ja tiesību aktos tiktu pieļautas atsauces uz direktīvām kā direktīvu pārņemšanas metode.
3.1.3. Ministru kabineta iekārtas likums
Ministru kabineta pilnvaras ir vispārīgi noteiktas Satversmē un Ministru kabineta iekārtas likumā, kā arī konkretizētas citos normatīvajos aktos. Ministru kabineta tiesības izdot indivīdiem saistošas normas – noteikumus - ir ierobežotas, un šo tiesību ietvars ir noteikts Ministru kabineta iekārtas likuma 14.pantā. Ministru kabineta iekārtas likums neparedz Ministru kabinetam pilnvaras, atsaucoties Ministru kabineta noteikumos uz direktīvu, padarīt to par nacionālo tiesību sastāvdaļu - indivīdam saistošu tiesību aktu.
3.1.4. Likums „Par likumu un citu Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemto aktu izsludināšanas, publicēšanas, spēkā stāšanās kārtību un spēkā esamību”
Šā likuma 2.panta pirmā daļa paredz, ka „[l]ikumi un citi Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemtie akti tiek izsludināti, tos publicējot valsts valodā oficiālajā preses izdevumā "Latvijas Vēstnesis".” Pie tam noteikts, ka „[v]ienīgi publikācija "Latvijas Vēstnesī" un "Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājā" ir oficiāla” (panta trešā daļa). Tātad indivīdam ir saistoši tikai tie nacionālie normatīvie akti, kuri ir izsludināti šajā likumā noteiktajā kārtībā. Tie kļūst saistoši likumā noteiktajā termiņā pēc izsludināšanas. Minētie termiņi noteikti Satversmē un likuma 6.pantā.
Ja direktīva tiek pārņemta ar atsauci uz to nacionālajā normatīvajā aktā, faktiski direktīvas teksts kļūst par nacionālā normatīvā akta sastāvdaļu. Tomēr direktīvas teksts tiek izsludināts (publicēts) nevis Latvijas oficiālajā preses izdevumā „Latvijas Vēstnesis”, bet ES Oficiālajā Vēstnesī. Pieļaujot direktīvas pārņemšanu ar atsauci, indivīdam tiktu uzlikts pienākums vadīties no tiesību aktiem, kas nav izsludināti Latvijas Republikā. Protams, direktīvas izsludina ES Oficiālajā Vēstnesī, tomēr tās izsludina nevis kā indivīdam saistošus, bet gan kā dalībvalstij adresētus tiesību aktus. Šāda izsludināšana pati par sevi nerada nekādus pienākumus indivīdam.
Tāpēc direktīvas pārņemšana ar atsauci pārkāpj likumā „Par likumu un citu Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemto aktu izsludināšanas, publicēšanas, spēkā stāšanās kārtību un spēkā esamību” noteikto.
3.2. Nepieciešamie grozījumi Latvijas tiesību aktos, lai nodrošinātu direktīvas pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā tiesiskumu
Gadījumā, ja tiek pieļauta direktīvas pārņemšana ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā, nepieciešami grozījumi vairākos Latvijas tiesību aktos.
3.2.1. Grozījumi Satversmē
Tā kā direktīvas pārņemšana ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā, ja direktīva uzliek noteiktus pienākumus indivīdam, neiekļaujas tiesiskajā ietvarā, ko nosaka Satversme un Eiropas Kopienu dibināšanas līgums, Tieslietu ministrija uzskata, ka nepieciešami Grozījumi Latvijas Republikas Satversmē. Tomēr jautājums par to, vai un kādi grozījumi Satversmē nepieciešami, nav risināms steidzamā kārtā. Šāda jautājuma risināšanai nepieciešama padziļināta analīze un augsti kvalificētu ekspertu piesaiste.
3.2.2. Grozījumi procesuālajos likumos
APL 15.pants izvērsti regulē tiesību normu piemērošanas administratīvajā procesā jautājumus, arī tiesību normu hierarhijas jautājumus un tiesas un iestādes rīcību gadījumā, ja tiek konstatēta tiesību normu kolīzija. Tāpēc gadījumā, ja tiek akceptēta nepieciešamība papildināt Latvijas tiesību sistēmu ar jaunu tiesību avotu – direktīvu, ja atsauce uz to ir ietverta nacionālajā normatīvajā aktā, nepieciešami grozījumi APL.
Grozījumu saturs un vieta ir diskutējami. Iespējams, varētu papildināt APL 15.pantu ar jaunu daļu, paredzot, ka gadījumos, ja ES tiesību akti, kas ir adresēti dalībvalstij, ir pārņemti ar atsauci, tiesai un iestādei jāpiemēro šie tiesību akti atbilstoši to vietai ārējo normatīvo aktu juridiskā spēka hierarhijā. Tas ir, tiesai un iestādei tiktu paredzēts pienākums piemērot direktīvas kā tieši piemērojamus tiesību aktus, un direktīvas vieta ārējo normatīvo aktu hierarhijā tiktu noteikta atbilstoši tā nacionālā normatīvā akta hierarhijai, kurā ir ietverta atsauce.
Vienlaikus jāapsver, vai šāda norma neradīs pretrunu ar Eiropas Kopienu tiesību pārākuma principu, kā arī ir jāizvērtē vai tas neradīs pretrunu starp nacionālajiem tiesību aktiem un Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 249.pantu, tas ir, vai tas nepaplašinās vai nesašaurinās pantā minēto regulējumu.
Līdzīga rakstura norma nepieciešama arī Civilprocesa likumā.
Civilprocesa likums detalizēti neregulē tiesību normu hierarhijas jautājumus, bet tajā izsmeloši uzskaitīti visi tiesību avoti, tas ir: likumi, citi normatīvie akti, Latvijas Republikai saistošie starptautiskie līgumi un Eiropas Savienības tiesību normas. Pie tam noteikts, ka „Ja attiecīgo tiesību jautājumu regulē Eiropas Savienības tiesību normas, kas ir tieši piemērojamas Latvijā, Latvijas likumu piemēro, ciktāl to pieļauj Eiropas Savienības tiesību normas” (5.panta trešā daļa). Būtu nepieciešams papildināt 5. pantu ar jaunu daļu, kurā būtu ietverts tiesas pienākums civilprocesā piemērot ES tiesību aktus, kas adresēti dalībvalstij, ja uz tiem ietverta atsauce normatīvajā aktā.
3.2.3. Ministru kabineta iekārtas likums
Tieslietu ministrija uzskata, ka gadījumā, ja Ministru kabinetam tiek piešķirtas pilnvaras Ministru kabineta noteikumos atsaucoties uz direktīvu, padarīt tajā ietvertās normas par indivīdam saistošām, tas jāparedz Ministru kabineta iekārtas likumā, papildinot likuma 14.pantu ar jaunu daļu.
3.2.4. Likums „Par likumu un citu Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemto aktu izsludināšanas, publicēšanas, spēkā stāšanās kārtību un spēkā esamību”
Ar jaunu daļu jāpapildina likuma 2.pants, kas paredz pienākumu izsludināt tiesību aktus oficiālajā preses izdevumā "Latvijas Vēstnesis" un noteic, ka vienīgi publikācija "Latvijas Vēstnesī" un "Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājā" ir oficiāla. Jāparedz, ka ES tiesību akta teksts, kas pārņemts ar atsauci un ir publicēts ES Oficiālajā Vēstnesī, tiek uzskatīts par izsludinātu Latvijā.
Pie tam jāpapildina likuma 6.pants nosakot, kad šāds ES tiesību akts (direktīva) stājas spēkā attiecībā uz indivīdu. Attiecībā uz indivīdu spēkā stāšanās laiks tiktu noteikts vienlaikus ar tiesību akta, kas pārņem ES tiesību aktu (direktīvu) ar atsauci, spēkā stāšanās brīdi.
4. Direktīvu pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā nepieciešamība
Diskusijās ar valsts pārvaldes iestāžu pārstāvjiem Tieslietu ministrija ir identificējusi virkni lietderības apsvērumu, kas norāda uz direktīvu pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā nepieciešamību un lietderību, kā arī virkni problēmu, kas rastos, ieviešot šādu metodi.
4.1. Argumenti par direktīvu pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā nepieciešamību un lietderību
4.1.1. Valsts pārvaldes resursu ekonomija
Galvenais arguments, uz ko norāda ministrijas, kuras ir atbildīgas par apjomīgu tehniska rakstura direktīvu un to pielikumu pārņemšanu (Vides un Zemkopības ministrija) ir tas, ka, pieļaujot atsauci uz direktīvu, tiktu ievērojami ekonomēti valsts pārvaldes resursi. Nebūtu nepieciešams direktīvu vai to pielikumu tekstus tehniski pielāgot Latvijas tiesību sistēmas terminoloģijai, juridiskās tehnikas un dokumentu noformēšanas prasībām un tādējādi tiktu ieekonomēts laiks un darbinieku resursi.
Atzīstot, ka šī ir nozīmīgs arguments, tomēr jānorāda, ka valsts pārvaldes resursu ekonomija pati par sevi nevar būt pamats jaunas ES tiesību pārņemšanas metodes izveidei. Būtiskas izmaiņas tiesību sistēmā, arī jaunas direktīvu pārņemšanas metodes ieviešana, ir pieļaujamas tikai tad, ja tā nes labumu privātpersonām.
Papildus jāmin, ka iespējamā resursu ekonomija būtu relatīvi neliela. ES tiesību aktiem, arī direktīvām, ir teksti latviešu valodā. Tas nozīmē, ka tehniska rakstura direktīvas vai tās pielikuma pārņemšana ietver tikai tās terminoloģijas pārbaudi un pieskaņošanu juridiskās tehnikas un dokumentu noformēšanas prasībām, bet nevis apjomīgu tekstu tulkošanu vai citas laika un darbietilpīgas procedūras. Ja tomēr kādai direktīvai nav teksta latviešu valodā, atsauce uz šādu tekstu nav pieļaujama. Privātpersonu tiesības uz to, ka visi saistošie normatīvie akti ir valsts (latviešu) valodā paredz Latvijas Republikas Satversmes 4.pants, kas noteic, ka „[v]alst valoda Latvijas Republikā ir latviešu valoda” , kā arī citi Latvijas normatīvie akti. Latviešu valodā netulkotu ES tiesību aktu pārņemšana ar atsauci uz šiem tiesību aktiem ir prettiesiska un nav pieļaujama. Bez tam jāvērš uzmanība uz to, ka latviešu valoda no 2004.gada 1.maija ir viena no Eiropas Savienības oficiālajām valodām.
Jāņem vērā arī tas, ka ar atsauci uz direktīvu pārņemto direktīvu skaits nebūs liels, piemēram, Somijā ar šo metodi pavisam pārņemtas mazāk par 10 direktīvām.
Pieļaujot direktīvas pārņemšanu ar atsauci uz to, tiesību akta projekts pieņemšanai Saeimā vai Ministru kabinetā būtu jāvirza jebkurā gadījumā, atšķirtos vienīgi apjoms: apjomīga teksta vietā, kas pārņem direktīvu, tiktu virzīta tikai viena norma, kas ietvertu atsauci.
4.1.2. Direktīvu precīza pārņemšana
Vairāku ministriju pārstāvji norādīja, ka, pārņemot tehniska rakstura direktīvu vai tās pielikumu, inkorporējot tos tiesību aktā, neizbēgami var rasties kļūdas. Savukārt atsauce tās izslēdz.
Lai gan minētajam argumentam var piekrist, tomēr, ietverot tikai atsauci uz direktīvu, netiek automātiski nodrošināta tās korekta pārņemšana, jo arī tehniska rakstura direktīvās var būt atsevišķas normas, kas paredz dalībvalsts izvēli, piemēram, atbildīgās institūcijas nozīmēšanu. Papildus jānorāda, ka šis arguments ir tehniska rakstura un tas nav proporcionāls izvirzītajam uzstādījumam - jaunas direktīvu pārņemšanas metodes ieviešanai.
Tomēr nav skaidrs kā tiks atrisināts jautājums par to, kas notiks, ja direktīvā, kura nacionālajā normatīvajā aktā ir pārņemta ar atsauci, tiek izdarīti grozījumi. Indivīdam nebūs iespējams identificēt, kuras no direktīvas normām zaudē spēku, kurās – nē, kā arī indivīdam nebūs skaidrs, kuras normas papildina direktīvu.
4.1.3. Neatšķirsies juridiskā valoda un terminoloģija, kas ir lietota regulās un direktīvās, uz kurām ir atsauce, tādējādi uzlabosies tiesību aktu pieejamība indivīdam
Šis ir nozīmīgs arguments, tomēr problēma pastāv tajā apstāklī, ka ES tiesību aktos un nacionālajos Latvijas tiesību aktos lietotā terminoloģija un valodas stils ievērojami atšķiras un reizēm ir pretrunīgi. Tāpēc tikpat lielā mērā, cik direktīvas valoda un terminoloģija atbilst regulas juridiskajai valodai un terminoloģijai, tā neatbilst Latvijas tiesību sistēmas terminoloģijai un to nevar uzskatīt par priekšrocību indivīdam. Indivīdam var būt neizprotama normatīvā akta jēga, ja nacionālā normatīvā akta tekstā tiek lietots viens valodas stils un terminoloģija, bet direktīvā, uz kuru ir atsauce normatīvajā aktā un kas ir neatņemama normatīvā akta sastāvdaļa – cita valoda un terminoloģija (kaut arī regulām atbilstoša). Tas pats attiecas arī uz juridisko tehniku un noformējumu, kuri ievērojami atšķiras ES un Latvijā.
4.2. Argumenti par to, ka nav nepieciešama un lietderīga direktīvu pārņemšanas ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā metode
Pastāv vairāki nozīmīgi argumenti par to, kāpēc nav nepieciešama jauna direktīvu pārņemšanas metode ar atsauci uz direktīvu.
4.2.1. Juridiskā stila, valodas, terminoloģijas, juridiskās tehnikas un noformējuma problēmas
Pārņemot direktīvu ar atsauci uz to nacionālajā normatīvajā aktā, tiek pieļauts, ka vienā tiesību aktā ir divas savstarpēji nesaderīgas daļas: nacionālais tiesību akts, kurš ir veidots pēc Latvijas juridiskās tehniskas prasībām, lietojot Latvijā pieņemot juridisko valodu un terminoloģiju, un direktīvas teksts, kas veidots pēc citiem principiem. ES tiesību aktu juridiskā tehnika ievērojami atšķiras no Latvijā lietotās gan teksta iedalījuma ziņā, gan noformējuma ziņā. Vēl svarīgāk ir tas, ka ES tiesību aktos un Latvijas tiesību aktos atšķiras arī juridiskā teksta izteiksmes veids un terminoloģija. Nav pieļaujami viena tiesību akta ietvaros ar vienu un to pašu terminu apzīmēt dažādus jēdzienus vai ar dažādiem terminiem – vienu un to pašu jēdzienu. Direktīvas pārņemšana ar atsauci veidos šādu situāciju.
Rezultātā tiesību normu piemērotājam – tiesai un iestādei - radīsies grūtības tiesību akta piemērošanā. Jebkurai tiesību aktu sistēmai, lai tiesību normas varētu efektīvi piemērot faktisko attiecību regulēšanai, jābūt koherentai (skaidrai, saistītai), pēc iespējas vienkāršai un tādai, kas indivīdam dod skaidru priekšstatu par viņa tiesībām un pienākumiem. Savstarpēji pretrunīga tiesību sistēma savukārt parasti rada situāciju, ka tiesību normas netiek piemērotas vispār vai arī dažādi tiesību normu piemērotāji vienu un to pašu tiesisko attiecību regulēšanai piemēro dažādas tiesību normas, vai arī tiesību normas tiek dažādi interpretētas.
Tiesa gan, jautājums par juridisko tehniku un jo īpaši par terminoloģiju saistībā ar ES tiesībām ir daudz sarežģītāks, jo Latvijai kā ES dalībvalstij jebkurā gadījumā ir saistošas ES regulas, kurās arī ir lietota ES juridiskā tehnika un terminoloģija. Tomēr regulā ietvertais regulējums ir nošķirams no nacionālā regulējuma, arī tiesību jomas, kuras tiek regulētas ar regulu palīdzību, ir relatīvi nošķirtas, kamēr, atsaucoties uz direktīvu, dažādi juridiskās tehnikas un terminoloģijas ziņā tiesību akti tiek „sapludināti” vienā. Bez tam, lai tiesību aktu atzītu par regulu, tam ir jāatbilst noteiktām prasībām, bet direktīvām šādu prasību nav.
4.2.2. Normatīvā regulējuma sliktākā pieejamība indivīdam
Faktiski, ieviešot direktīvu pārņemšanu ar atsauci uz to nacionālajā normatīvajā aktā, valsts vadītos pēc principa: to, ko valsts nevar nodrošināt, uzliksim par pienākumu indivīdam.
Valsts pārvaldes iestādēm ir apgrūtinoši nodrošināt direktīvu korektu pārņemšanu nacionālajā normatīvajā aktā. Galvenais arguments par labu jaunai direktīvu pārņemšanas metodei ir valsts resursu ekonomija. Tātad valsts ekonomētu resursus, „nepielīdzinot” direktīvas terminoloģiju, valodu, stilu un noformējumu nacionālo tiesību aktu prasībām.
Tā vietā noteikti pienākumi tiek uzlikti indivīdam. Tas ir, indivīdam ir jāatrod pēc atsauces nacionālajā normatīvajā aktā attiecīgais Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis un tajā publicētā direktīva. Direktīva var būt grozīta vairākas reizes. Tādā gadījumā indivīdam jāsameklē visi grozījumi. Jāņem arī vērā, ka Latvijas bibliotēkās praktiski Oficiālā Vēstneša, jo īpaši speciālā izdevuma, eksemplāri nav pieejami. Vienīgā reālā iespēja ir iepazīties ar direktīvu tekstiem Internetā.
Indivīdam arī jāspēj „salāgot” direktīvas un nacionālā regulējuma teksti, kuru valoda, noformējums un reizēm arī terminoloģija atšķiras. Tas ir, jāveic tieši tie pienākumi, kuriem valsts pārvaldei trūkst kapacitātes.
4.2.3. Problēmas tiesību aktu, kas pārņem direktīvas ar atsauci uz tiesību aktu, piemērošanā
Papildinot tiesību sistēmu ar vēl vienu tiesību avotu, nepieciešami ne tikai grozījumi tiesību aktos, kas nosaka tiesību avotus Latvijā, bet arī jaunā tiesību avota “atzīšana” tiesību teorijā, kā arī no tiesību normu piemērotāju puses. Jauna tiesību avota “ienešanai” tiesību sistēmā nav nozīmes, ja tiesa un iestāde to pietiekami efektīvi nepiemēros.
Jāņem vērā, ka tiesību teorija nelabprāt atzīs tiesību avotu, kura izveides nepieciešamība ir apšaubāma. Lai tiesa un iestāde piemērotu jaunu tiesību avotu, nepieciešama izskaidrošana un apmācība, kas, savukārt, var notikt, tikai piesaistot atzītus tiesībzinātniekus.
Atzīstot jaunu tiesību avotu tiesību sistēmā, noteiktu laiku tiesību normu piemērotājiem vēl nebūs nepieciešamo iemaņu to piemērošanā, kas palielinās tādu gadījumu skaitu, kad tiesību normas tiek piemērotas vai interpretētas nepareizi, nolēmums tiek apstrīdēts vai pārsūdzēts un katra nākošā instance izlemj lietu citādi. Šāda situācija neveicina tiesisko noteiktību.
Jāņem vērā arī objektīvās grūtības, kas radīsies, piemērojot tāda “neparasta” tiesību avota kā direktīvas, kas pārņemtas ar atsauci, normas, jo direktīvas ir veidotas kā tiesību akti, kas ir adresēti tikai dalībvalstīm. Jau iepriekš minētas problēmas ar terminoloģiju, valodu un noformējumu. Jāņem vērā, ka tiesību normu piemērotājam varētu rasties arī problēmas ar spēkā stāšanās brīža attiecībā uz indivīdu noteikšanu.
4.2.4. Pavājinās normatīvo aktu tiesiskuma kontrole
Pārņemot direktīvu ar atsauci uz to nacionālajā normatīvajā aktā, pavājinās kontrole, ko attiecībā uz valsts pārvaldes sagatavotajiem tiesību aktiem starpinstitūciju saskaņošanas procesā veic Finanšu un Tieslietu ministrija. Finanšu ministrijai var būt apgrūtinoši konstatēt to, vai tiesību akta projekta, kura vienīgais saturs ir atsauce uz direktīvu, realizācijai būs nepieciešami papildu budžeta līdzekļi. Arī Tieslietu ministrijai var būt sarežģīti izvērtēt to, vai direktīvas pārņemšana ar atsauci ir tiesiska, vai, piemēram, ir nepieciešami grozījumi spēkā esošajos tiesību aktos.
Diskutējams ir arī jautājums par to, kura tiesa veiks šāda tiesību avota tiesiskuma kontroli. Latvijā pastāv Satversmes tiesa, kura izskata lietas par likumu atbilstību Satversmei, kā arī par citu normatīvo aktu atbilstību augstāka juridiska spēka tiesību aktiem atbilstoši Satversmē un Satversmes tiesas likumā noteiktajai kompetencei. Tomēr Satversmes tiesas kompetencē neietilpst ES tiesību aktu atbilstības nacionālajiem tiesību aktiem izvērtēšana. Direktīva, pat, ja uz to ir atsauce nacionālajā normatīvajā aktā, ir ES tiesību akts. EKT ekskluzīvā kompetencē ir lemt par ES tiesību interpretāciju saskaņā ar Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 220.pantu. Savukārt, EKT kompetencē vispārīgi nav lemt par direktīvas un nacionālo tiesību aktu savstarpēju atbilstību, lai gan EKT atsevišķos gadījumos var lemt par šo jautājumu, ja, piemēram, dalībvalsts nav pārņēmusi direktīvu vai nav pārņēmusi to korekti.
4.2.5. Eiropas Savienības konstitucionālais līgums neparedz tādu tiesību aktu veidu kā direktīva
Ir plānots, ka Eiropas Savienības konstitucionālais līgums stāsies spēkā 2006.gada beigās.
Eiropas Savienības konstitucionālā līguma V.sadaļas I.nodaļas I – 33.pants izšķir šādus Eiropas Savienības tiesību aktu veidus:
· eirolikumi;
· eiroietvarlikumi;
· eiroregulas;
· eirolēmumi;
· ieteikumi un atzinumi.
Šajā pantā ir noteikts, ka eirolikums ir vispārēji piemērojams leģislatīvs akts. Tas uzliek saistības kopumā un ir tieši piemērojams visās dalībvalstīs. Eiroietvarlikums ir tiesību akts, kas tām dalībvalstīm, kurām tas adresēts, uzliek saistības attiecībā uz sasniedzamo rezultātu, bet ļauj šo valstu iestādēm noteikt tā īstenošanas veidu un paņēmienus. Eiroregula ir vispārēji piemērojams neleģislatīvs akts leģislatīvo aktu un konkrētu Konstitūcijas noteikumu īstenošanai. Tā var būt vai nu saistoša kopumā un tieši piemērojama visās dalībvalstīs, vai arī uzlikt saistības attiecībā uz sasniedzamo rezultātu visām dalībvalstīm, kurām tā adresēta, tomēr ļaujot valstu iestādēm izvēlēties šā rezultāta sasniegšanas veidu un paņēmienus. Eirolēmums ir neleģislatīvs akts, kas ir pilnībā saistošs. Eirolēmums, kurā ir precīzi norādīti tie, kuriem tas adresēts, ir saistošs tikai šiem adresātiem. Ieteikumi un atzinumi neuzliek saistības.
Tātad Eiropas Savienības konstitucionālais līgums neparedz tādu Eiropas Savienības tiesību aktu kā „direktīva”. Lai gan Eiropas Savienības konstitucionālā līguma turpmākais liktenis ir neskaidrs, tomēr nav tālredzīgi manīt Latvijas tiesību sistēmu, lai veiktu īpašus pasākumus direktīvu pārņemšanai, ja pastāv iespēja, ka pārskatāmā nākotnē ES tiesību aktu sistēma tiks pilnībā mainīta.
Risinājums
Uzstādījums pieļaut direktīvas pārņemšanu ar atsauci nacionālajā normatīvajā aktā, radot vēl vienu indivīdam saistošu tiesību avotu Latvijas tiesību sistēmā, ir acīmredzami neproporcionāls sasniedzamajam mērķim. Mērķis – valsts pārvaldes resursu ekonomija – neattaisno grozījumu izdarīšanu vairākos Latvijas likumos, arī Satversmē. Bez tam, šis mērķis ir sasniedzams arī ar citiem līdzekļiem, piemēram, mainot Latvijas tiesību aktos izmantoto juridisko tehniku (skat. 2.variantu).
Tieslietu ministrija uzskata, ka ir iespējami trīs problēmas risinājuma varianti.
1.variants. Neatzīt atsauci uz direktīvu nacionālajā normatīvajā aktā kā direktīvas pārņemšanas metodi
Šajā variantā tiek saglabāta esošā situācija, jo līdz šim direktīvu pārņemšana ar atsauci uz to netika pieļauta. Tieslietu ministrija arī vērš uzmanību uz to, ka problēmas saistībā ar tehniska rakstura ES tiesību normu pārņemšanu Latvijas nacionālajos tiesību aktos ir pārspīlētas. Ministriju pārstāvji ir snieguši informāciju par to, ka Vides ministrijai būtu nepieciešams ar atsauci uz direktīvu pārņemt četras tehniska rakstura direktīvas, bet Zemkopības ministrijai – aptuveni piecpadsmit. Līdz ar to izšķiršanās par izmaiņām Latvijas tiesību sistēmā tā iemesla dēļ, ka ierēdņiem ir jāsagatavo un Ministru kabinetam jāpieņem pārdesmit normatīvie akti ir neproporcionāls līdzeklis, pat, ņemot vērā to, ka minētie normatīvie akti ir apjomīgi.
2.variants. Neatzīt atsauci uz direktīvu nacionālajā normatīvajā aktā kā direktīvas pārņemšanas metodi. Vienlaikus:
1) pārskatīt Latvijas normatīvo aktu sagatavošanas juridisko tehniku;
2) lemt par vienkāršotām procedūrām tehniska rakstura tiesību aktu pieņemšanai.
Diskusijās ar ministriju pārstāvjiem Tieslietu ministrija ir identificējusi to, ka problēmas rada ne tik daudz tas, ka, pārņemot tehniska rakstura direktīvu, jāvirza pieņemšanai Ministru kabinetā tiesību akts, bet gan tas, ka direktīvas vai tās pielikuma teksts jāpārveido pat tad, ja direktīvas teksts ir tehnisks un nepieļauj dalībvalsts izvēles iespējas. Pārveide ir nepieciešama, jo juridiskā tehnika, kāda izmantota direktīvā, neatbilst Latvijā pieņemtajai juridiskajai tehnikai. Galvenokārt atšķirības izpaužas šādos veidos:
1) direktīvas vienas vienības (panta, punkta, ievilkuma) teksts ir tik garš, ka to nevar pārņemt ar vienu Latvijas tiesību akta vienības (panta, daļas, punkta, apakšpunkta) tekstu, jo Latvijas juridiskās tehniskas noteikumi tik garas vienības nepieļauj. Latvijā punktiem arī nemēdz būt ievilkumi, kā tas ir direktīvās (ievilkums būtībā ir punkta daļa);
2) ir dažādi noteikumi attiecībā uz to, ko var iekļaut tiesību akta pielikumos. Latvijā pielikumos neietver tiesību normas, kamēr direktīvu tehniskie pielikumi ietver arī tiesību normas;
3) atsevišķos gadījumos atšķiras arī izteiksmes veids, piemēram, Latvijā tiesību aktos nelieto vajadzības izteiksmi, kā arī ierobežo ciešamās kārtas lietošanu.
Ir arī citas atšķirības.
Zemkopības ministrija vēstulē Tieslietu ministrijai pat norādījusi, ka Latvijā no divām direktīvu pārņemšanas metodēm: pārformulēšana un transponēšana (tas ir, nemainot direktīvas tekstu), tiek atzīta tikai pirmā. Lai gan tas pilnībā neatbilst patiesībai, jo transponēšanas jēdziens nav izprotams tik šauri, tomēr inkorporācija, nemainot direktīvas tekstā pilnīgi neko, bieži vien Latvijā nav iespējama. Visbiežāk ir nepieciešama vismaz teksta struktūras maiņa.
Tieslietu ministrija uzskata, ka juridiskās tehnikas mērķis ir ne tikai atvieglot tiesību akta uztveri privātpersonām, bet arī atvieglot ierēdņu darbu. Ja juridiskās tehniskas noteikumi ievērojami apgrūtina darbu un rada problēmas direktīvu pārņemšanā, tie jāpārskata. Tāpat ir jāņem vērā, ka uz atsevišķiem tiesību aktiem, piemēram, starptautiskajiem līgumiem jau pašlaik pilnībā netiek attiecināti vispārējie juridiskās tehnikas noteikumi.
Latvijas juridiskā tehnika izveidojusies, vēl pirms Latvija kļuva par ES dalībvalsti (V. Krūmiņas un V. Skujiņas „Normatīvo aktu izstrādes rokasgrāmata” izdota 2002.gadā). Pašlaik Valsts kancelejas vadībā noris darbs pie jaunas rokasgrāmatas sagatavošanas. Tādējādi jautājums par juridiskās tehnikas noteikumiem direktīvu pārņemšanas ar inkorporācijas metodi gadījumos var tikt risināts:
1) rokasgrāmatas ietvaros;
2) atsevišķi, piemēram, ministriju juridisko dienestu vadītāju sanāksmju ietvaros, negaidot rokasgrāmatas iznākšanu, jo tās sagatavošana ir ilgstošs process.
Lai gan atsevišķu ministriju (Vides un Zemkopības) pārstāvji sanāksmēs norādīja, ka nav nepieciešams izveidot īpašu tiesību aktu noformēšanas, virzības un pieņemšanas procedūru attiecībā uz tehniska rakstura Ministru kabineta noteikumiem, arī uz tādiem, kas pārņem tehniska rakstura tiesību normas, tomēr Tieslietu ministrija uzskata, ka būtu turpināma diskusija par īpašas procedūras lietderīgumu. Piemēram, ja uz Ministru kabinetu tiek virzīti tehniska rakstura apjomīgi noteikumi, jo īpaši, ja tie pārņem ES tiesību normas un tātad pēc būtības nav grozāmi, ir lietderīgi tos saskaņot tikai ar Finanšu un Tieslietu ministrijām (virzot vai nevirzot uz valsts sekretāru sanāksmi).
3. variants. Atzīt atsauci uz direktīvu nacionālajā normatīvajā aktā (Ministru kabineta noteikumos) kā direktīvas pārņemšanas metodi tikai gadījumā, ja direktīva, kura tiek pārņemta ar atsauci, neparedz pienākumus indivīdam, bet tikai valsts institūcijām
Šis risinājuma variants paredz pieļaut direktīvas pārņemšanu ar atsauci uz direktīvu tikai gadījumos, ja direktīva rada pienākumus tikai valsts un pašvaldību iestādēm. Apsverams ir jautājums par to, vai šādā veidā varētu pārņemt arī direktīvas, kuras rada pienākumus indivīdam, bet tikai teorētiski, piemēram, noteikumi, kas skar olīvu audzēšanu vai citas lauksaimniecības kultūras, kas Latvijā neaug, mājlopu turēšanas, kas Latvijā netiek turēti, noteikumus utml. Piedāvātais variants ir līdzīgs tam, kas pastāv Somijā.
Tieslietu ministrija uzskata, ka, pieļaujot atsauci Ministru kabineta noteikumos (bet ne likumos) uz direktīvu gadījumā, ja direktīvas teksts ir saistošs tikai valsts un pašvaldību institūcijām, neveidotos pretruna ar Satversmi un Ministru kabineta iekārtas likumu. Tomēr būtu jāgroza procesuālie likumi (APL un Civilprocesa likums), lai tiesību normu piemērotājam būtu pilnīga skaidrība par tām tiesību normām, kas ir saistošas un piemērojamas konkrētajā lietā, kā arī par to savstarpējo hierarhiju. Tiesiskās skaidrības nodrošināšanas labad būtu vēlams grozīt arī likumu „Par likumu un citu Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta pieņemto aktu izsludināšanas, publicēšanas, spēkā stāšanās kārtību un spēkā esamību”.
Tieslietu ministrija par piemērotāko uzskata otro risinājuma variantu. Šis variants atrisina pastāvošas problēmas ar tehniska rakstura direktīvu un to pielikumu pārņemšanu, vienlaikus nemainot Latvijas tiesību sistēmu.
1 T nolēmums lietā 102/79 Komisija pret Beļģiju [1980] ECR 1473.
2 Līgums par Eiropas Savienību, noslēgts Māstrihtā 1992.gadā. Deklarācija par Kopienu tiesību aktu īstenošanu.
3 Līgums par Eiropas Savienību, noslēgts Māstrihtā 1992.gadā. Deklarācija par Kopienu tiesību aktu īstenošanu.
4 EKT nolēmums lietā 14/83 Sabīne fon Kolsone [Sabine von Colson] un Elizabete Kamane [Elisabeth Kamann] pret Ziemeļreinas-Vestfālenes zemi [Land Nordrhein-Westfalen] [1984] ECR 1891, 15.paragrāfs.
5 EKT nolēmums lietā Nr. C-361/88 Komisija pret Vāciju [1991] ECR I-2567.
6 EKT nolēmums lietā Nr. C-131/88 Komisija pret Vāciju [1991] ECR I-825 un EKT lieta Nr.102/79 Komisija pret Beļģiju [1980] ECR 1473.
7 EKT nolēmums lietā Nr. C-29/84 Komisija pret Vāciju [1985] ECR 1661.
8 EKT nolēmums lietā 148/78 Pubblico Ministero v. Ratti, [1979] ECR 1629.
9 EKT nolēmums lietā 51/76 Verbond van Nederlandse Ondernemingen v. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen [1977] ECR 113.
10 EKT nolēmums lietā C-129/96 Inter – Environnement Wallonie ASBL v. Région Wallone, [1997] ECR I-7411.
11 EKT nolēmums lietā 152/84 Maršals [Marshall] pret Sauthemptonas un Dienvid – rietumu Hempšīras apgabala veselības iestāde [Southampton & South West Hampshire Area Health Authority], [1986] ECR 723.
12 EKT lieta 127/73 Belgische Radio en Televisie v. SV SABAM and NV Fonior, [1974] ECR 51, 62
13 Lieta 291/84 Komisija pret Nīderlandi [1987] ECR 3483, 6.paragrāfs, lieta C-58/89 Komisija pret Vāciju [1991] ECR I-4983, 8.paragrāfs.
14 Ministru kabineta 2004.gada 21.jūnija sēdes protokola Nr.38 8§.
|
