|
TM materiāls (24.02.2011.)
Deleģējošās likuma normas un to interpretācija
Satversmes tiesa ar 2011. gada 11. janvāra spriedumu lietā Nr.2010-40-03 "Par Ministru kabineta 2007. gada 6. marta noteikumu Nr.173 "Transportlīdzekļu vadītāja kvalifikācijas iegūšanas, transportlīdzekļu vadīšanas tiesību iegūšanas un atjaunošanas kārtība un vadītāja apliecības izsniegšanas, apmaiņas un atjaunošanas kārtība" 40. punkta pirmā teikuma atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 64. pantam"[1] (turpmāk – spriedums) ir attīstījusi savu judikatūru jautājumā par deleģējošo likuma normu interpretāciju. No minētā Satversmes tiesas sprieduma izriet šādas atziņas:
1. Tiesību normas pieņemšanas kārtības ievērošana ir tiesību normas spēkā esamības priekšnoteikums (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr.2005-03-0306 10.4. punktu un 2008. gada 23. septembra sprieduma lietā Nr.2008-01-03 14. punktu). Savukārt tās atbilstība augstāka juridiska spēka normām ir priekšnoteikums tam, lai tiesību norma varētu tikt piemērota. [sprieduma 6. punkts]
2. Valdības pieņemtajiem lēmumiem jārada paļāvība uz to, ka tie tiek pieņemti, ievērojot taisnīguma principu un citus vispārējos tiesību principus, un ka tās rīcībai jāatbilst likumiem [sk., piemēram, Satversmes tiesas 2000. gada 24. marta sprieduma lietā Nr.04-07(99) secinājumu daļas 3. punktu]. [sprieduma 8. punkts]
3. Tiesību normu iztulkošana nozīmē tiesību normas satura izzināšanu, visupirms noskaidrojot tajā lietoto vārdu nozīmi. Proti, likumdevēja izraudzītie vārdi norāda uz to, kāds regulējums Ministru kabinetam jāizstrādā. [sprieduma 9. punkts]
4. Jēdziens "kārtība" norāda uz Ministru kabineta noteikumu procesuālo raksturu, proti, noteiktas procedūras izstrādāšanu (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.2007-04-03 20. punktu). [sprieduma 9. punkts]
5. Gramatiskā iztulkošanas metode ir tikai pirmā no iztulkošanas metodēm, un nav pareizi vadīties vienīgi pēc tiesību normas vārdiskās jēgas. Iztulkojot tiesību normu pēc gramatiskās metodes, iegūtais rezultāts nav galīgs, un pēc citu iztulkošanas metožu pielietošanas tas ne vienmēr var tikt apstiprināts (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 22. aprīļa lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr.2004-25-03 6. punktu). [sprieduma 9. punkts]
6. Lai noskaidrotu, vai likums pilnvaroja Ministru kabinetu pieņemt tādu normu, [..] ir jānoskaidro pilnvarojuma mērķis un apjoms. [sprieduma 9. punkts]
7. Ar pilnvarojuma mērķi saprot to, ko likumdevējs centies panākt, piešķirot Ministru kabinetam tiesības noregulēt attiecīgo jautājumu (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.2007-04-03 19. punktu). [sprieduma 9.1. punkts]
8. Regulējumam, kuru Ministru kabinets izstrādā, pamatojoties uz [..] likumu, ir jāsasniedz tāds pats mērķis, kādu likumdevējs vēlējies sasniegt, pieņemot minēto likumu. [sprieduma 9.1. punkts]
9. Pilnvarojuma apjoms nozīmē to, ciktāl Ministru kabinets var rīkoties, izstrādājot un izdodot tiesību normas (sk. Satversmes tiesas 2008. gada 23. septembra sprieduma lietā Nr.2008-01-03 17. punktu). [sprieduma 10. punkts]
10. Prasība, lai likumdevējs pats likumdošanas ceļā izšķirtu visus jautājumus, mūsdienu sabiedrības komplicētajos dzīves apstākļos ir kļuvusi grūti īstenojama. Iemesls atkāpei no prasības, ka likumdevējam visi jautājumi pilnībā jāizšķir pašam, ir efektīvāka valsts varas īstenošana, likumdevējam likumdošanas procesā izlemjot tikai svarīgākos jautājumus, bet detalizētākai tiesību normu izstrādāšanai pilnvarojot Ministru kabinetu vai citu valsts institūciju (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.2007-04-03 15. punktu). [sprieduma 10. punkts]
11. Ministru kabineta kompetencē ir izpildvaras darbības, tostarp arī ārējo normatīvo aktu izdošana gadījumā, kad likumdevējs speciāli tam ir pilnvarojis izpildvaras institūciju. Ministru kabinetam vai citai institūcijai var uzdot likuma ieviešanai dzīvē nepieciešamā regulējuma izstrādāšanu, lai tiktu detalizēta likumā ietvertā politiskā griba vai noteikta likuma īstenošanas kārtība. Šādos normatīvajos aktos nedrīkst ietvert tiesību normas, kas nav uzskatāmas par palīglīdzekļiem likuma normas īstenošanai (sk. Satversmes tiesas 2001. gada 3. aprīļa sprieduma lietā Nr.2000-07-0409 secinājumu daļas 5. punktu, 2006. gada 16. oktobra sprieduma lietā Nr.2006-05-01 10.4. punktu un 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.2007-04-03 14. punktu). [sprieduma 10. punkts]
12. Nosacījums, ka likumā jābūt gan tieši ietvertam pilnvarojumam izdot noteikumus, gan norādītiem šo noteikumu galvenajiem virzieniem, izriet no prasības, lai likumdevējs pats izšķirtu tikai svarīgākos sabiedrības dzīves jautājumus (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr.2005-03-0306 10. punktu). [sprieduma 10. punkts]
13. Ministru kabinets nedrīkst izdot noteikumus likumdevēja kompetencē esošos jautājumos. Par tādu svarīgu un nozīmīgu valsts un sabiedrības dzīves jautājumu reglamentāciju, kuros nepieciešama konceptuāla izšķiršanās un politiska diskusija, jālemj likumdevējam pašam [sk. Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra sprieduma lietā Nr.03-05(99) secinājumu daļas 1. punktu, 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr.2005-03-0306 7. punktu, 2009. gada 21. decembra sprieduma lietā Nr.2009-43-01 30.1. punktu un 2010. gada 21. decembra sprieduma lietā Nr.2010-44-01 11. punktu]. Izsverot konkrētā jautājuma nozīmīgumu un saistību ar pamattiesībām, likumdevējam jāizlemj, ciktāl šo jautājumu nepieciešams reglamentēt ar likumu. [sprieduma 10.1. punkts]
14. Atbilstoši parlamenta virsvadības principam Saeima konkrēto jautājumu risina ar likumu, kam ir tālejošas sekas, savukārt Ministru kabinets šo jautājumu risina konkrētāk un detalizētāk, izdodot noteikumus (sk.: Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija: 2010. gada 18. janvāra viedoklis „Par Saeimas apstiprinājuma nepieciešamību liela apjoma aizņēmumu saņemšanai”// Latvijas Vēstnesis, 2010. gada 20. janvāris, Nr.10). [sprieduma 10.1. punkts]
15. Tiesību normai, ar kuru likumdevējs pilnvaro Ministru kabinetu noregulēt Satversmē noteikto personas pamattiesību īstenošanas kārtību vai noteikt šo tiesību īstenošanas ierobežojumus, ir jābūt skaidrai un precīzai. Nav pieļaujama personas pamattiesību ierobežošana, atsaucoties uz neskaidru vai pārprotamu likumdevēja pilnvarojumu. Ja likumdevēja pilnvarojuma apjoms rada šaubas, Ministru kabinetam šis pilnvarojums jāīsteno, iespēju robežās izvairoties no personas pamattiesību ierobežošanas (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr.2005-03-0306 10. punktu). [sprieduma 10.1. punkts]
16. Lai pilnīgāk un objektīvāk varētu noskaidrot atsevišķu Satversmes normu saturu, tās interpretējamas kopsakarā ar citām Satversmes normām. Satversmes vienotības principa piemērošana balstās uz pieņēmumu, ka Satversme ir vienots veselums (sk. Satversmes tiesas 2003. gada 27. jūnija sprieduma lietā Nr.2003-04-01 secinājumu daļas 1.1. punktu). Šajā aspektā nepieciešams ņemt vērā apstākli, ka Satversmes saturu veido arī vispārējie tiesību principi. [sprieduma 10.2. punkts]
17. Likumdevēja pilnvarojumam Ministru kabinetam izdot ārējos normatīvos aktus ir jāsaglabā varas savstarpējās kontroles un līdzsvara attiecības, kā arī jāatbilst citiem tiesiskas valsts principiem [sk. Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra sprieduma lietā Nr.03-05(99) secinājumu daļas 1. punktu]. Likumdevējs, pilnvarojot izpildvaru izstrādāt regulējumu kādā jautājumā, nedrīkst radīt risku, ka līdzsvars starp likumdevējvaru un izpildvaru varētu nosvērties uz izpildvaras pusi tiktāl, ka tiktu apdraudēts varas dalīšanas princips un līdz ar to arī demokrātiskas valsts iekārtas būtība. [sprieduma 10.2. punkts]
18. Par pilnvarojuma atbilstību augstāka juridiska spēka normām visupirms ir atbildīgs likumdevējs. [sprieduma 10.3. punkts]
19. Uzskats, ka likumā ietvertais pilnvarojums izpildīts atbilstoši likumdevēja gribai, pats par sevi vēl nenozīmē, ka tas atbilst augstāka juridiska spēka tiesību normām. Likumdevējam ar parlamentārās kontroles starpniecību vai citiem tā rīcībā esošiem tiesiskajiem līdzekļiem ir jāgādā, lai pilnvarojums tiktu izpildīts atbilstoši Satversmei, kā arī lietderības un saprātīguma apsvērumiem. [sprieduma 10.3. punkts]
20. Uz pilnvarojuma pamata izdoti Ministru kabineta noteikumi veido to normatīvo aktu daļu, kura radusies nevis likumu izstrādes, bet to izpildes ceļā. Šo noteikumu saturu veido galvenokārt procesuālās normas, kas darbojas kā iepriekš likumā noteikto tiesību iedzīvināšanas instruments. Atsevišķos gadījumos Ministru kabineta noteikumu saturu var veidot arī materiālās normas, taču tām jābūt pieņemtām, pamatojoties uz likumdevēja pilnvarojumu (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.2007-04-03 16. punktu). [sprieduma 10.4. punkts]
21. Noskaidrojot likumdevēja pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā tās konkrētās nozares specifika, kuru likumdevējs uzdevis reglamentēt Ministru kabinetam. Ceļu satiksmes nozarē nepieciešams reglamentēt daudzus tehniska rakstura jautājumus atbilstoši infrastruktūras attīstības pakāpei un sabiedrības vajadzībām. Līdz ar to likumdevēja pilnvarojums šajā nozarē var būt formulēts vispārīgi. Ar likumdevēja pilnvarojumu izpildvarai jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet paša likuma būtība un mērķi. [sprieduma 10.4. punkts]
22. Lai gan visus jautājumus likumā detalizēti un pilnībā noregulēt nav mērķtiecīgi, likumdevējam šie jautājumi tomēr ir jāapsver. [sprieduma 11. punkts]
No minētā sprieduma izriet šādi secinājumi:
1) Ministru kabinets nedrīkst izdot noteikumus likumdevēja kompetencē esošos jautājumos. Ministru kabineta noteikumos nedrīkst ietvert tiesību normas, kas nav uzskatāmas par palīglīdzekļiem likuma normas īstenošanai.
2) Uz pilnvarojuma pamata izdoto Ministru kabineta noteikumu saturu veido galvenokārt procesuālās normas, kas darbojas kā iepriekš likumā noteikto tiesību iedzīvināšanas instruments. Atsevišķos gadījumos Ministru kabineta noteikumu saturu var veidot arī materiālās normas, taču tām jābūt pieņemtām, pamatojoties uz likumdevēja pilnvarojumu.
3) Lai noskaidrotu likumā ietvertā pilnvarojuma saturu, visupirms ir jānoskaidro pilnvarojumā lietoto vārdu nozīme (piemēram, jēdziens "kārtība" norāda uz Ministru kabineta noteikumu procesuālo raksturu, proti, noteiktas procedūras izstrādāšanu). Vienlaikus ir jānoskaidro arī pilnvarojuma mērķis un apjoms. Noskaidrojot pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā, ka ar pilnvarojumu jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet paša likuma būtība un mērķi. Regulējumam, kuru Ministru kabinets izstrādā, pamatojoties uz likumu, ir jāsasniedz tāds pats mērķis, kādu likumdevējs vēlējies sasniegt, pieņemot minēto likumu. Noskaidrojot pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā arī tās konkrētās nozares specifika, kuru likumdevējs uzdevis reglamentēt Ministru kabinetam. Vienlaikus jānodrošina, lai pilnvarojums tiktu izpildīts atbilstoši Satversmei, kā arī lietderības un saprātīguma apsvērumiem.
4) Tiesību normai, ar kuru likumdevējs pilnvaro Ministru kabinetu noregulēt Satversmē noteikto personas pamattiesību īstenošanas kārtību vai noteikt šo tiesību īstenošanas ierobežojumus, ir jābūt skaidrai un precīzai. Nav pieļaujama personas pamattiesību ierobežošana, atsaucoties uz neskaidru vai pārprotamu likumdevēja pilnvarojumu. Ja likumdevēja pilnvarojuma apjoms rada šaubas, Ministru kabinetam šis pilnvarojums jāīsteno, iespēju robežās izvairoties no personas pamattiesību ierobežošanas.
Ņemot vērā minētās Satversmes tiesas atziņas, izstrādājot uz deleģējošās likuma normas pamata Ministru kabineta noteikumu projektu, projekta autoram būtu jānoskaidro:
– pirmkārt, pilnvarojumā lietoto vārdu nozīme;
– otrkārt, pilnvarojumā mērķis (Ministru kabineta noteikumiem jāsasniedz tāds pats mērķis, kādu likumdevējs vēlējies sasniegt, pieņemot attiecīgo likumu);
– treškārt, pilnvarojuma apjoms (skatot deleģējošo normu kopsakarā ar pārējām likuma normām);
– ceturtkārt, vai pilnvarojums tiek izpildīts atbilstoši Satversmei, kā arī lietderības un saprātīguma apsvērumiem.
Savukārt, izstrādājot likumprojektus, jāpievērš īpaša uzmanība tam, lai:
– pirmkārt, likumdevēja kompetencē esošie jautājumi būtu noregulēti jau pašā likumā, jo Ministru kabinets nedrīkst izdot noteikumus likumdevēja kompetencē esošos jautājumos (piemēram, Latvijas iekšējo robežu grozīšana; jautājumi, kuri bija atrunāti Satversmes 81. pantā kā ekskluzīva likumdevēja kompetence; svarīgi un nozīmīgi valsts un sabiedrības dzīves jautājumi, kuros nepieciešama konceptuāla izšķiršanās un politiska diskusija);
– otrkārt, pilnvarojošās normas ir maksimāli skaidras un precīzas, īpaša uzmanība jāpievērš tiem deleģējumiem, kuri pilnvaro Ministru kabinetu noregulēt Satversmē noteikto personas pamattiesību īstenošanas kārtību vai noteikt šo tiesību īstenošanas ierobežojumus. Lai šo prasību izpildītu:
– deleģējums Ministru kabinetam likumā rakstāms kā atsevišķs teikums vai palīgteikums;
– jau likumprojekta izstrādes brīdī, aizpildot projekta anotāciju, tās IV sadaļā pēc iespējas detalizētāk jānoformulē uz deleģējošās normas izdodamo Ministru kabineta noteikumu saturs.
|
